Türkiye’de sosyal politikanın dönüşümü

Türkiye’de sosyal politikanın dönüşümü
Giriş Tarihi: 1.6.2015 11:25 Son Güncelleme: 1.6.2015 17:44
SAYI:14Haziran 2015
‘Yeni Türkiye’nin yeni bir refah rejimine de sahip olduğunu söylemek mümkün. Bu yeni rejim ne ‘kömür makarna dağıtmaktan’ ibaret ne de ‘hayırseverlik kültürünün kurumsallaşması’ ile izah edilebilir. Esasen AK Partili yıllarda Türkiye’nin sosyal refah harcamaları tarihsel bir dönüşüm geçirmeye başladı ve bu trend halen de sürüyor. Sosyal politika bir arada yaşamının formüllerinden biri… Kişilerin karşı karşıya kaldıkları sosyal veya mesleki riskler karşısında korunması, toplumsal dengenin muhafazası, sosyal dışlanmanın azaltılarak adil bir bölüşüm sağlanması dünyadaki ilk sosyal politika uygulamalarından beri sosyal refahın temel hedefi olmuş. Bu anlamıyla, sosyal politika bir nevi bölüşümün konuşulduğu, toplumsal üretimin yeniden paylaşıldığı ve varsıl ile yoksul arasındaki sınıfsal gerilimin absorbe edildiği bir uzlaşı ve demokratik mücadele zemini.

Anayasamıza göre de, sosyal hizmetler ve sosyal güvenlik bir devlet sorumluluğu, dahası 'sosyal' olmak devletin bir vasfı. Ancak, modern cumhuriyet tarihinin hiçbir döneminde bu sorumluluğun yeterince yerine getirildiğinden, devletin 'sosyal olma' vasfının ortaya çıktığından söz etmek mümkün değil. Sosyal devlet, genelde siyasetçilerin 'kim ne verirse, benden beş fazlası' yaklaşımı ile seçim öncelerinde hatırladıkları bir sos olmuş cumhuriyet tarihi boyunca. Popülist politikalarla piyasacı politikalar arasında sıkışan sosyal refah politikaları kimi zaman 'süper emeklilik' gibi ufuksuz politikalarla kimi zaman ise 'herkese iki anahtar' gibi afaki yaklaşımlar ile anılır olmuş. Böyle olunca da sosyal politikaların kapsamı dar, araçları kısıtlı, kurumları köhne, bütçesi sürdürülemez hale gelmiş.

AK Partili yılların sosyal politikası

Bu açıdan bakıldığında, Türkiye'nin son 15 yılının tarihi bir kırılma barındırdığını söylemek gerek. 2000'li yılların başına geldiğimizde, Türkiye, sürdürülemez kabul edilen bir sosyal güvenlik bütçesi, şişmiş bir Yeşil Kart sistemi, kalitesiz bir kamu sağlık hizmetleri tablosu, insanların ölülerinin hastanede rehin alındıkları bir özel sağlık sistemi, işlevsiz bir Sosyal Yardımlaşma Vakfı sistemi ile idare edilmeye çalışan bir ülke idi.

AK Parti'nin 13 yıllık iktidarında sosyal politika alanını yeniden dizayn etmeye özel bir önem verdiğini, sosyal yardım ve transferlerin hem bunlardan yararlanan kişilerin sayısı hem de kapsamı açısından hızlı bir genişleme geçirdiğini görüyoruz. İstikrarlı bir büyüme trendini ve siyasi-ekonomik istikrarı getiren bu yıllar, sosyal refah uygulamalarının artırılması ile de refahtan yoksul ve kırılgan kesimlerin pay almasını sağladı. Bir yandan kurumsal dönüşüm öte yandan politika çeşitlendirme araçları bu dönemin iki temel karakteristiğini oluşturdu.

Saygın bir araştırma şirketi olan A&G Araştırma Şirketi'nden Adil Gür'ün de dediği gibi sosyal politikalar AK Parti'nin hep en güçlü ve seçmen düzeyinde en fazla prestij kazandığı politikaları oldu, AK Parti oylarının yüzde altı-sekiz arasındaki bir rakamını sırf sağlık ve sosyal güvenlik politikalarından ortaya çıkan memnuniyetten dolayı kazandı.

Makarna-kömür politikası değil kurumsallaşan sosyal devlet


Bu dönemde gelişen AK Parti'nin sosyal politikalarına yapılan iki temel eleştiri var: Birincisi, bu politikaların makarna ve kömür gibi temel ihtiyaçların dağıtılması yoluyla giderilmesinden ibaret olduğunu savunanlar. Esasen bu kesim, seçici davranarak yalnızca bazı sosyal hizmetleri ve gelir transferlerini vurguluyor, esasen sosyal güvenlikten vakıflara, eğitimden sosyal yardımlara, emeklilikten sağlığa kadar pek çok alanda eş zamanlı yapılan kapsamlı dönüşümü ise görmezden geliyor.

İkinci temel eleştiri ise Türkiye'nin refah politikalarının sosyal hakları tanımaktan çok 'hayırseverliği kurumsallaştırmak'tan ibaret olduğu yönünde. Hak yerine lütuf yaklaşımının geçerli olduğunu savunan bu eleştiri de emeklilik sistemindeki değişikliklerden öğrenci burslarına, harçların kaldırılmasından işsizlik ödeneğine, doğum yardımından engelli bakım ücretine kadar pek çok vatandaşlık temelli (evrensel nitelikli) sosyal politika düzenlemesi yapıldığını ise görmezden geliyor yahut da bunları önemsiz addediyor.

Oysa AK Parti'nin temel sloganlarından biri ile söylenecek olursa 'Yeni Türkiye'nin yeni bir refah rejimine de sahip olduğunu söylemek mümkün. Bu yeni rejim ne 'kömür makarna dağıtmaktan' ibaret ne de 'hayırseverlik kültürünün kurumsallaşması' ile izah edilebilir. Esasen AK Partili yıllarda Türkiye'nin sosyal refah harcamaları tarihsel bir dönüşüm geçirmeye başladı ve bu trend halen de sürüyor.

OECD İstatistikleri ne diyor?


Türkiye'nin son 13 yıldaki sosyal politika gelişimini gösteren en önemli veri OECD (Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü) istatistikleri. Bu istatistikler hem Türkiye'nin sosyal güvenlik rejiminin yaygınlığında (genel nüfusa göre kapsamında) hem de derinliğinde (karşılanan ödenek ve yardımlarda) hızlı bir gelişmeye işaret ediyor.

2000 yılında Türkiye'nin kişi başına düşen sağlık harcaması 268 dolar iken bu rakam son OECD verileri olan 2012'de kişi başına 758 dolara çıkmış bulunuyor. 2000 yılında toplam kamu sağlık harcamaları 4,8 milyar TL iken bu rakam 2012 yılı itibariyle 58,6 milyar TL'ye yükselmiş. OECD verileri 2007 yılında 46 milyar TL yaşlılık aylığı ödeyen Türkiye'nin bu rakamı 2012 yılı itibariyle 90 milyar TL'ye çıkarttığını göstermekte. Toplam sosyal kamu harcamalarına baktığımızda ise 1995 yılında gayrisafi milli hasılamızın yalnızca yüzde 5,6'sını bu alana ayırırken, bu oranın 2005 yılı itibariyle yüzde 9,7 2013 yılı itibariyle ise yüzde 12,5 oranına çıkmış olduğunu görüyoruz. Görüldüğü üzere Türkiye'nin son 15 yıllık sosyal refah harcamalarında, bu dönemde insanlık tarihinin en büyük ekonomik buhranlarından birinin yaşanmış olmasına karşın, hızlı bir artış söz konusu.

Bardağın boş tarafına bakıldığında ise, henüz OECD ülkeleri arasında sosyal harcamalar açısından alt liglerde olduğumuzu itiraf etmek gerek. Türkiye, her ne kadar, Meksika ve Güney Kore gibi kendi ligindeki ülkelere göre daha iyi durumda ve bunlara oranla sosyal harcamalarda devrim niteliğinde artışlar yapmış olsa da henüz yüzde 25'ler seviyesinde olan OECD sosyal devlet harcamalarına ulaşmaya uzağız. Elbette ki, Avrupa'nın sosyal devleti modellerinin Bismark ve Beveridge'den bu yana, yani birinin neredeyse 150 diğerininse 60 yıldır sürdüğünü düşününce, Türkiye'nin sosyal refah rejiminin genç ve gelişmekte olduğunu hatırlamak gerekiyor.

Sağlıkta dönüşüm vatandaş memnuniyeti getirdi

Türkiye'deki sosyal politika dönüşümü içerisinde en başarılı alanlardan birinin sağlık politikaları olduğunun altını çizmek gerek. Eski Sağlık Bakanı Recep Akdağ'ın öncülüğünde başlatılan 'Sağlıkta Dönüşüm Programı' kapsamında bir yandan kamu hastane altyapıları güçlendirilirken öte yandan da köhneleşmiş hastane ve sağlık ocağı sistemi dönüştürüldü. Aile hekimliği uygulaması, kamu hastanelerinin tek çatı altında toplanması, ülke genelinde sayısı 1000'i geçen özel hastanelerin standartları ve sayılarındaki artış, aşılama programları, randevu ve doktor seçimi sistemi, bağımlılık ve sigara karşıtı programlar, Sosyal Güvenlik Kurumu'nun özel sağlık kuruluşlarındaki tedavileri karşılamaya başlaması sayesinde vatandaşın tercih hakkının gelişmesi, e-reçete gibi başarılı uygulamalar ülkemizin sağlık açısından geriden gelen ülkeler liginden çıkıp öncüler ligine girmesini sağladı.

Bu politikaların sonucu olarak, ülkemiz bugün bölgesinin sağlık üssü olarak anılıyor, her yıl sayıları 2 milyona yaklaşan yabancı, 'sağlık turizmi' olarak adlandırılan sağlık hizmetlerinden yararlanmak üzere Türkiye'ye geliyor. Zira Ortadoğu ve Asya'nın en iyi kalp damar cerrahisi de en iyi onkoloji doktorları da en iyi saç ekim ve estetik cerrahi tesisleri de Türkiye'de.

Sağlıkta yaşanan iyileşmenin doğrudan sonucu olarak, temel bir sağlık istatistiği olan doğumda beklenen yaşam süresi Türkiye genelinde 2002 yılında 65'in epey altında iken bu rakam 2013 yılı itibariyle 76,3'e yükseldi. Bu tarihi bir artışa işaret ediyor. Benzer bir tabloyu çocuk ölümlerinin azalışında veya kişi başına düşen hastane yatağı sayısındaki artışta da görüyoruz.

Vatandaş memnuniyeti yüksek düzeyde

Elbette ki, bu dönüşüm sağlık hizmetlerinden memnuniyeti de arttırdı. 2013 yılı Türkiye İstatistik Kurumu anketi verilerine göre vatandaşların yüzde 74,7'si sağlık hizmetlerinden memnun. Ancak bu alanda da her şeyin toz pembe olduğunu söylemek zor. Bölgesel gelişmişlik farkları sağlık alanında da sürüyor: Örneğin 2013 yılı TÜİK anketine göre sağlık hizmetlerinden memnuniyet oranının en yüksek olduğu il yüzde 89,1 ile Isparta, en düşük olduğu il ise yüzde 54,6 ile Hakkâri. Başka bir deyişle, henüz sağlık hizmetlerini tüm ülkede eşit şekilde düzeltebilmiş değiliz.
Vatandaş açısından sağlık sisteminin bir parçası ve tamamlayıcısı görülen SGK'dan memnuniyet oranlarının da uzun yıllardır yüzde 80'lerin üzerinde olduğunu hatırlatmak gerek. Bunda gerek SGK'nın başarılı bir politika olarak vatandaşın ayağına hizmet götürmeyi hedefleyen yerel birimler (sosyal güvenlik merkezleri) açma uygulamalarının gerekse de kurumun e-devlet uygulamalarını en başarılı ve en yaygın kullanan kamu kurumlarından biri olmasının etkisi var. Verilere göre turkiye.gov.tr sistemini kullanan vatandaşların yüzde 70'den fazlası bu hizmeti yalnızca SGK'nın hizmetlerine ulaşmak için kullanıyor.

Sosyal güvenlik reformu mayası tuttu

2006-2008 yıları arasında gerçekleştirilen sosyal güvenlik reformu son dönemin en önemli bir başka sosyal politika başlığı. 2006 yılında kurulan SGK ile eskiden var olan parçalı yapı (SSK, BAĞ-KUR, Emekli Sandığı) tek çatı altında birleştirildi. Kurumsal dönüşüm yanında sağlıktan emekliliğe tümüyle yeni bir sistem kuruldu. Yeni dönemin en önemli özelliği ise sunulan sosyal güvenlik ödeneklerinin genişlemesi, sağlık hizmetlerinin kapsamının artırılması, sosyal güvenlik şemsiyesinin genişlemesi olarak tarihe geçti. En önemlisi de sosyal güvenlik rejimi çağın gereklerine uygun olarak yeniden yapılandırıldı, köhne SSK hastaneleri ile anılan eski sosyal sigortalar rejimi yerine SGK yeni bir dinamizm ile hizmet vermeye başladı.

Sosyal güvenlik rejimindeki bu yenileşme ve gençleşme sayesinde 2000'li yılların başında yüzde 50'lerin üzerinde olan kayıt dışı istihdam oranı, başka bir deyişle sigortasız çalıştırılanların tüm çalışanlara oranı, 2014 yılı itibariyle yüzde 34'lere düşmüş bulunuyor. Bu oran, OECD ortalamasının (yüzde 17) ve AB ortalamasının (yüzde 15) halen çok üzerinde olsa da Pamukkale Üniversitesi'nden Oğuz Karadeniz'in de vurguladığı gibi, 10 yılda yüzde 20'lere yaklaşan oranda bir kayıt dışı istihdam azalışı sağlamak bir dünya rekoru.

Kayıt dışı istihdamdaki düşüş formel sosyal güvenlik uygulamalarının kapsamına giren vatandaşları artırırken, sosyal güvenlik bütçesinin sürdürülebilir bir dengeye oturmasına da katkıda bulundu. SGK'nın sosyal güvenlik gelirleri 2002 yılında (o dönemki tüm sosyal güvenlik kurumları dikkate alındığında) yaklaşık 20 milyar Türk Lirası iken 2012 yılı itibariyle bu rakam 142 milyar Türk Lirası'na çıktı. Keza, sosyal güvenlik bütçesindeki gelirlerin giderleri karşılama oranı 2002 yılında yüzde 71,2 iken 2013 Ocak ayı itibariyle yüzde 89,6 olarak kaydedildi. Başka bir deyişle, Türkiye'de bir zamanlar kara delik görülen, 'on yıla varmaz batar' denilen sosyal güvenlik sistemi sürdürülebilir bir dengeye oturdu.

Genç nüfusun korunması hayati öneme sahip


Burada Türkiye sosyal politika sisteminin sürdürülebilir olmasının önündeki en önemli tehlikenin yaklaşan yaşlanma krizi olduğunu söylemek gerek. Türkiye nüfusu her ne kadar genç bir nüfus olarak tanımlanmasa da gerek düşen doğurganlık oranları gerekse de uzayan yaşam süreleri ile hızla yaşlanan bir toplum olmaya doğru gidiyoruz. Ortalama yaşımız 2012 yılında tarihi bir rekor kırarak ilk kez 30 yaşını geçti.
TÜİK verilerine göre geçen yıl Türkiye nüfusunun yüzde 16,5'i gençlerden oluştu. Ancak bu oran, TÜİK tahminlerine göre, 2023'te yüzde 15,1'e, 2050'de yüzde 11,7'ye, 2075 yılında ise yüzde 10,1'e düşecek. Bunda doğurganlık hızımızın cumhuriyet tarihinin en düşük rakamı olan 2.07'ye düşmesinin de payı var.

Yaşlanan bir nüfus bizimki gibi gelişmekte olan refah devletlerinin en önemli risklerinden birini oluşturuyor. Zira yaşlanan nüfus hem yaşlı bakımı ve yoğun bakım gibi masrafların artmasını hem uzun süre emekli maaşı alan nesillerin ortaya çıkmasını hem de aktif (üreten) nüfusun azalmasını ifade ediyor. Avrupa'da görüldüğü üzere, bir yandan finansal dengesi bozulan sosyal refah rejimi öte yandan sunulan hizmetin kalitesinde de düşüş eğilimi gösteriyor. Bu nedenledir ki AK Parti'nin doğurganlığı artırmaya ve nüfusun genç ve dinamik yapısını korumaya yönelik politikalarını sosyal refah rejimi noktasında attığı adımlardan ayrı düşünmemek gerek. Her doğan bebeğe verilecek 'doğum yardımı' gibi ödemeler, kreşlerin ve gündüz bakımına teşvik verilmesi gibi uygulamalar bu doğrultuda dizayn edilmiş sosyal politika uygulamaları olarak beliriyor.

Sosyal politikada daha alınacak çok yol var

Şimdiye kadar anlattığımız tablo Türkiye'nin sosyal refah rejiminde tarihi bir dönüşüm içerisinde olduğunu gösteriyor. Bu dönüşüm bir yandan topluma ulaşan sosyal hizmet ve sosyal harcamaları artırarak gelişen bir refah modeli üretmeye çalışırken öte yandan da 'refah karması' denilen, dünyadaki trendlerle paralel, neoliberal bir dönüşümü de gündeme getiriyor. Özel sektörün ve STK'ların hizmet ürettiği, kamunun kısmen üretim yaptığı kısmen ise finanse ettiği bu model Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı'nın 2011 yılında kuruluşu sonrasında yeni bir noktaya doğru evrildi.

Lakin bu yeni modelin çok önemli tarihi, yapısal ve kurumsal riskler barındırdığını söylemek gerek. Türkiye refah rejiminin karşı karşıya olduğu en önemli yüzleşmeler ise şunlar: (I) Yaklaşan nüfus krizi, (II) Özellikle kadınlarda ve yaşlılarda istihdama düşük katılım, (III) Düşük tasarruf oranı, (IV) Katma değeri yüksek emek açığı, (V) Beyin göçü, (VI) Hantal devlet yapısı ve bürokrasi. Pratikte yaşanan en önemli sorun ise, sosyal politikaları başarıyla uygulayacak alt kademe bürokratların ve kamu görevlilerinin azlığı. Türkiye hemşire, yaşlı bakım uzmanı, sosyal güvenlik uzmanı, sosyal yardım danışmanı, sosyal çalışmacı, sosyal psikolog, denetmen/müfettiş gibi kadrolara ve bunların en kaliteli şekilde eğitilmesine şiddetle ve acilen ihtiyaç duyuyor.

Tüm bu yüzleşmeleri aşabilen ve kalkınma sürecini sürdürülebilir kılan bir Türkiye'nin ise 2023 dönemecinde oldukça gelişmiş bir sosyal refah rejimini kurumsallaştırmış olacağını ve OECD sosyal refah harcamalarını yakalayabileceğini şimdiden görmek zor değil. Ancak, bunun için daha alınması gereken çok yol, üretilmesi gereken çok fikir, uygulanması gereken çok politika var…



BİZE ULAŞIN